孔锋 || 关于国家智慧应急建设的若干思考

一、智慧应急建设的时代背景

随着新技术的发展和社会经济发展需求的不断增多，智慧城市建设已成为当前城市发展的一个重要方向。归纳来看，智慧城市是在物联网、云计算等新一代信息技术的支撑下形成的一种新型城市信息化形态，它以透彻感知、深度互联和智能应用为特征，其本质是通过通信网把城市中无处不在的传感器嵌入和装备到城市的电网、铁路、桥梁、隧道、公路、建筑、供水系统、大坝、油气管道等各种物体中，形成物联网，借助信息集成技术和智能建模工具，使各个要素间彼此感知、关联和相互作用，从而使城市更加智慧地运行。

在国际上，各国政府相继提出了一些顺应信息化发展趋势的战略计划。例如，德国提出了“工业4.0”，旨在提升制造业的智能化水平，建立具有适应性、资源效率及人因工程学的智慧工厂，在商业流程及价值流程中整合客户及商业伙伴，利用物联信息系统将生产中的供应、制造、销售信息数据化、智慧化，最后达到快速、有效、个人化的产品供应。我国制定了“中国制造2025”“互联网+”《促进大数据发展行动纲要》等一系列重大政策举措，目标是大幅提升各行各业信息化水平，促进社会生产数字化、网络化和智能化。国务院也提出了发展智慧城市、智慧旅游、智慧环保、智慧物流、智慧国土、智慧医疗、智慧能源、智慧国土等重大政策。在这一背景下，随着各类突发事件的增多，影响的增大，智慧应急也成为了应急管理部门推动的重要工作之一。

二、智慧应急建设中的重要内容思考

对于智慧应急建设而言，笔者认为有以下几方面的问题值得探讨：

第一，智慧应急的概念、内涵、主要范畴和特征。这是智慧应急建设的范畴，只有清晰的厘清智慧应急的概念、内涵、主要范畴和特征，才能够为智慧应急建设的框架打下坚实的基础。智慧应急的内涵应包括智能的风险感知、精准的预测、普惠的服务、科学的管理、持续的创新五个方面。智能的风险感知包括对应急管理要素的感知、应急管理对经济社会影响的感知、用户需求的感知、应急工作运行状态的感知，这些感知是智能化的。精准的预测包括各类危机要素的预测、灾害的预测、社会经济级联影响的预测三个层次，精准包括精细化和准确率，精细化包括时空分辨率、预报预测的更新频次，在信息技术的支撑下，实现更加精准的预测。普惠的服务是指能敏捷响应社会需求，并将智慧应急的元素融入到各行各业和人们衣食住行之中，让人人都能享受到个性化、专业化的高端应急服务，并在生产生活的决策中获得巨大的经济、社会价值和最佳体验。科学的管理是指能智能分析各种业务、服务、管理数据，为应急管理内部事务、社会事务、行政审批、事中事后监管等精准管理提供辅助决策支撑，提高管理效能。持续的创新是指应急管理部门内外个人、组织能依托应急管理信息化体系进行科技和业务创新应用，开放的应急管理数据信息资源为万众创新提供支撑，使得应急管理事业能获得源源不断的发展动力。此外，要厘清智慧应急与应急管理信息化的联系与区别。

第二，智慧应急建设的原则、目标和重点方向。这是智慧应急建设实践中需要考虑的内容。以气象系统为例，智慧气象建设具有自身的原则和阶段性的目标，并且智慧气象在气象事业现代化中是支撑全国全面实现气象现代化，全面建成中国特色现代气象服务体系，全面建成世界先进水平的现代气象业务体系，全面建成科学高效的气象管理体系的重要集成。因此，借鉴相关行业智慧建设的经验，智慧应急应确定发展原则和阶段发展目标，并依据当前我国城市和乡村应急管理中的特征和出现的问题，重点研究自上而下应急管理和自下而上应急管理中的智慧应急能够发挥作用的方向，着重从应急管理业务中界定智慧应急建设的优先等方向。此外，智慧应急建设应通依法应急、科学应急协同寄来，形成共建共治共享的应急管理新格局。

第三，开展智慧应急建设的试点工作。试点机制是我国政策执行中的主要优势特色之一。在应急管理系统，通过开展智慧应急建设试点工作，可以“摸着石头过河”，探索智慧应急建设中的规律，总结不足和经验，并未全国性的智慧应急建设提供借鉴。

三、智慧应急建设与应急管理现代化关系的思考

在智慧应急建设与应急管理现代化关系方面，智慧应急建设要考虑与应急管理现代化的关系和对接机制。笔者认为发展智慧应急与全面推进应急管理现代化，两者是统一的、一体的，发展智慧应急既是全面推进应急管理现代化的重要手段之一，也是重要目标之一。

第一，智慧应急建设为全面推进应急管理现代化提供了重要机遇。当前，全面推进应急管理现代化面临着重要的战略窗口期。一是第四次工业革命的来临，新技术层出不穷，特别是信息化技术突飞猛进，为应急管理信息化提供了重要的技术支撑。二是国家“智慧城市”“智慧气象”“智慧水利”“智慧交通”“智慧农业”“智慧海洋”等一系统重大政策举措的出台，为发展智慧应急提供了指导方向。国务院《促进大数据发展行动纲要》提出要建成国家政府数据统一开放平台，率先在科技、气象、海洋等重要领域实现公共数据资源合理适度向社会开放，带动社会公众开展大数据增值性、公益性开发和创新应用，充分释放数据红利。这对于全面推动应急管理服务的社会化、应急管理服务供给侧的改革，促使全社会共同发展应急管理事业，无疑是新机遇、新动力和新潜力。我们要充分利用难得的历史机遇，以科技创新为引领，提高应急管理核心业务技术水平，促进应急管理业务服务管理体制改革，以改革促发展，全面推进应急管理现代化。

第二，智慧应急建设为统筹发展与安全提供了重要支撑。习近平总书记说“没有信息化就没有现代化”。同样，没有信息化就没有应急管理现代化。应急管理一旦与信息技术相结合，将大大提升应急产业素质，提高应急资源配置效率，实现应急产业的高度化。发展以应急管理信息化为基础的智慧应急，可以使应急管理与经济社会的方方面面实现互联，为各行各业提供全方位的安全服务；可以实现与各行各业信息资源、技术资源、人才资源的充分共享；可以使应急管理部门内外，应急管理部门与各行各业之间实现高度协同；可以通过人工智能、大数据等技术，充分挖掘有用的应急相关信息，为生产生活基于灾害的影响做出正确决策，使应急管理发展全面融入到经济社会的发展之中。我们要充分利用“互联网+”等连接必要需求和有效供给的信息技术途径，大力推进应急管理信息化，促进应急管理业务、服务、管理的深刻变革，实现应急管理与新技术、新业态、新产品的深度融合。

第三，智慧应急为转变应急管理发展方式提供了重要途径。信息技术深刻影响着人们的生产生活方式，也必将深刻影响应急管理的发展理念和方式。推动智慧应急，更重要的是深化应急管理改革，推动应急管理业务、服务、管理方式的转型和变革。一是按照集约化的要求，推进应急管理业务体制改革，优化观测、预报、服务业务的合理布局，推动业务流程再造，实现业务流、信息流的高效顺畅；二是发挥市场资源配置的作用，推动应急服务体制改革，有序开放应急服务市场，鼓励和支持应急信息产业发展，鼓励和支持各类实体在应急信息产业上创新创业；三是深化应急管理行政管理体制改革，转变应急管理方式，坚持用数据说话、用数据管理、用数据决策，充分利用大数据强化监管，实现应急管理的科学化、精细化。

第四，发展智慧应急是全面推进应急管理现代化的重要突破。发展智慧应急，可以解决以往应急管理业务、服务、管理之间的“信息孤岛”、资源重复建设浪费、效率低下等等问题，推动现代应急管理业务、服务、管理与信息化的同步发展、融合发展，建立和完善共享共赢机制和协同创新机制；同时，也可以促使应急管理与各行行业的互联互通，激发社会活力。智慧应急概念的提出和发展，必将使我们对全面推进应急管理现代化有了更高更新的认识，是全面推进应急管理现代化的重要突破。

四、智慧应急融入智慧城市的融合手段

第一，建立大数据时代应急管理云。大数据具有数据量大、数据类型多、数据处理速度快、价值密度低等特点。为更好的使用应急大数据，需要通过建设应急管理云利用云计算、虚拟化等技术将海量应急数据进行实时处理、存储、查询、分析、统计和共享。应急管理云建设需满足四条原则：满足各种应急管理业务、服务和管理需求；有利于提高灾害预报预测准确率；集约高效；数据共享。

第二，充分发挥“互联网+”作用。“互联网+”是创新2.0下的互联网发展的新业态。通俗的讲，“互联网+”就是“互联网+各个传统行业”，但这并不是简单的两者相加，而是利用信息通信技术以及互联网平台，让互联网与传统行业进行深度融合，创造新的发展生态。任何行业都属于“+”的范畴，为提高应急管理部门与社会各行业、公众的联动性，使应急管理信息能更好的融合于各个行业，应急管理部门应通过“互联网+应急管理”的模式，改变应急管理信息的传播方式，让应急管理服务进入多元化时代。

第三，充分发挥现代移动通信技术。移动通信技术具有高覆盖率的移动通讯网、高速无线网络和各种不同类型的移动信息终端，移动通信技术的使用开辟了广阔的移动交互的空间，并已经成为普及与流行的生活、工作方式。应急管理事业发展要充分应用当前移动通信技术（如4G、5G通信技术）建立移动应急，进一步提高应急信息传输、数据处理、掌上办公、应急服务等能力，实现应急管理部门随时随地做服务，公众随时随地可获取应急服务。

四是充分发挥自媒体技术。自媒体是指私人化、平民化、普泛化、自主化的传播者，以现代化、电子化的手段，向不特定的大多数或者特定的单个人传递规范性及非规范性信息的新媒体的总称。自媒体有别于由专业媒体机构主导的信息传播，它是由普通大众主导的信息传播活动，由传统的“点到面”的传播，转化为“点到点”的一种对等的传播概念。同时，它也是指为个体提供信息生产、积累、共享、传播内容兼具私密性和公开性的信息传播方式。自媒体技术具有平民化、多样化、交互强、传播快等特点。智慧应急的建设要积极使用自媒体技术做好应急服务和应急信息传播工作，弥补传统媒介信息传播时间固定、内容单一、覆盖范围有限等不足，提高应急服务的及时性，真正解决应急服务最后一公里问题。

五是推动应急服务网格化。应急管理服务是智慧应急的重要部分，是应急管理部门面向社会的窗口，也是智慧应急的最终目的。它是通过应急管理云、互联网+、大数据等先进技术做支撑，为社会公众提供各类专题应急服务，应急服务网格化是通过各种行业、社会公众对应急服务的不同要求进行网格化划分与管理，提供准确、高效、快捷、覆盖范围广、针对性强的应急服务，让应服务无处不在。

【作者系中国农业大学人文与发展学院副教授】